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《政府投资条例》简评

2019.05.23 程远 孙丕伟

2019年4月14日,国务院发布了《政府投资条例》(中华人民共和国国务院令第712号,下称“《条例》”)。《条例》共七章三十九条,对政府投资决策、实施、监管、责任追究等问题进行了全面规定。以下对《条例》的内容及影响进行简单评述。


一、明确了政府投资项目的范畴


1、政府投资项目和使用政府投资资金的项目


《条例》对政府投资做了定义,是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。因此,政府投资应满足下列三个条件:

(1)在中国境内(境外投资不适用);

(2)使用预算安排资金;

(3)进行固定资产投资(要形成资产)。


在政府投资的范围内,《条例》又区分了政府投资项目和使用政府投资资金的项目。其中政府投资项目是指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(下称“政府投资项目”)。除政府投资项目之外,通过预算资金给予投资补助、贷款贴息的项目,属于使用政府投资资金的项目,也要适用《条例》的相关内容。


需要注意的是,政府投资项目仅限于使用预算内资金的项目,国有企业使用自有资金投资的项目、政府采用非现金出资的项目,严格来说并不是政府投资项目。当然,对此问题的判断,也有赖于主管部门就《条例》后续出台的细则及配套文件。


在决策环节,政府投资项目应履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计等审批程序。而使用预算资金给予投资补助、贷款贴息的项目,在投资决策环节,应视项目性质(政府投资项目或企业投资项目),适用《条例》或者《企业投资项目核准和备案管理条例》(中华人民共和国国务院令第673号)的要求进行管理,同时应适用《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(中华人民共和国国家发展和改革委员会令第45号)等给予投资补助、贷款贴息的专项规定。


2、适用范围


《条例》规定“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主”,由于缺少收益,非经营项目的投资方式以政府直接投资为主。《条例》同时规定“对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”因此,政府投资的投向主要是非经营性项目,以及获得财政资金支持的经营性项目。


二、政府投资资金管理


《条例》对政府投资资金进行了详细规定,并衔接了《中华人民共和国预算法》。根据《条例》规定,政府投资资金来源是预算内资金,且投资计划应当和本级预算相衔接。因此政府投资资金的使用受预算约束,没有预算,则没有投资,此举也是为了防止政府为了加大投资而违规举债(目前政府合法举债的方式仅限于发行政府债券和合规的PPP或者特许经营项目,不得通过平台公司、未纳入预算的BT、F+EPC或政府购买服务等模式违规举债)。


《条例》明确了政府投资项目对投资资金规模的控制,通过可行性研究报告的投资估算、初步设计的投资概算以及竣工验收的财务决算等环节进行控制。同时《条例》规定投资概算超过经批准的可行性研究报告中的投资估算10%,项目单位应重新报批可行性研究报告。


自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)发布后,平台公司不再承担地方政府融资职能,PPP模式成为地方政府投资的主流模式之一。但随着财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)、《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金[2018]54号)、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号文)以及国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号)的出台,PPP模式的空间渐满,很多地方政府无力发起更多PPP项目。F+EPC模式因而兴起。在F+EPC模式下,基础设施及公共服务项目通过EPC模式实施,但要求总包商对工程建设投资提供融资(即F)。


《条例》规定政府投资项目不得由施工单位垫资建设,即明确在政府投资项目管理范畴内,F+EPC模式不得再适用。这样也可控制政府投资规模,避免政府债务负担过重。


三、《条例》的意义


1、完善了固定资产投资管理体系


《条例》的颁布和实施,意味着我国固定资产投资管理体系的完善。根据2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号),投资项目分为政府投资和企业投资两类,政府投资项目适用审批制,企业投资项目适用核准制和备案制。2016年7月5日,《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》进一步明确了缩减项目核准范围、简化项目审核备程序以及与财政预算衔接等问题。2016年国务院发布的《企业投资项目核准和备案管理条例》,规范了企业投资项目管理,本次《条例》在决策程序、项目变更、概算控制、投资计划、资金拨付、项目在线监测等方面均作出了明确规定,更清晰的规范了政府投资行为。


2、规范性文件调整


《条例》颁布后,此前中央及地方政府出台的关于政府投资、政府投资项目的规范性文件均应进行清理。2019年5月6日,国家发改委发布《关于做好<政府投资条例>贯彻实施工作的通知》(发改投资[2019]796号),提及要对“与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件”与《条例》相冲突的进行清理,自2019年7月1日起,其他政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的,一律停止执行,相关工作以《条例》规定为准。因此,对于正在报批或拟报批的政府投资项目,应尽量符合《条例》的要求。


3、对PPP项目的影响


根据《条例》,政府投资资金主要投向公益性及特定经营性项目。此类项目目前也会以PPP模式实施。《条例》出台后,在此类项目中,政府直接对项目公司出资、或者对项目提供资本金的,应适用《条例》的规定,履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计等审批手续;政府仅承担运营补贴支付责任的,可适用企业投资项目管理规定。同时《条例》的出台,对于规范实施的PPP项目将是利好,有利于稳定各方的政策预期,发挥政府性资金在PPP领域的引导作用,而《条例》的一系列管理措施(例如规范项目前期决策程序、对项目投资进行严格控制、对项目建设情况进行实施监督)也将提升PPP项目的决策和实施水平。


在规范政府投资行为、严控地方政府负债的环境下,PPP模式以及规范的平台公司投资模式,仍然在基础设施领域发挥重要的作用。


4、对项目建设、投资主体的启示


尽管《条例》规范的是政府投资行为,但工程建设(施工类企业)、融资(金融机构)主体也同样应对《条例》的内容加以关注,在进行投资、融资决策时,应考察项目是否遵守了《条例》在投资方向、决策程序、采购程序、资金支出渠道、绩效管理等方面的要求,避免项目的合规性出现瑕疵。


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